一、注意事项 1.考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2.参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。 3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”作答。 二、给定资料 1.一条本是普通的促进大学生就业的新闻，因其中一条措施与“户籍制度”有关，便迅速成为各大新闻网站的头条。该措施说，“对企业招用非本地户籍的普通高校专科以上毕业生，各地城市应该取消落户限制（直辖市按有关规定执行）。” 与“国务院要求取消专科以上高校毕业生落户限制”同样引起关注的，是“居住证可以转上海户口”的“上海户籍新政”，该项改革措施已获得舆论高度评价，称上海这一自1978年以来第四次户籍制度改革，将引发全国连锁效应。 而2009年1月，广州市高层领导表示，将在花都、番禺试行城乡统一的户口登记制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准人制。除此之外，备受关注的社保改革，公众呼声最高的“社会保险范围全覆盖”也与户籍制度密切相关。 就业、医疗、养老……2009年，户籍制度正成为社会力求变革、寻求机遇的一个突破口——通过户籍制度改革，给地方引进人才和技术，激活地方经济；通过户籍制度改革，促进创业和就业；通过户籍制度改革，解决“农民工失业”的民生诉求。多方努力的“户籍制度改革”能否实现真正意义上的推进？“户籍制度”下累积起来的身份壁垒会不会在这一年被破除？这一场改革会不会如人们所期望的那样，借思想解放的浪潮推进社会文明进程？都是人们分外关注的。仔细看来，无论是上海户籍新政，还是国务院的“要求”，都不足以对户籍制度产生根本性的冲击。前者，被当作人才引进的奖品和工具；后者，虽是前所未有的举措，但同样属于“政策杠杆”。所谓“户籍制度文化”，是长期户籍制度之下社会权益的不合理所形成的观念。农村孩子生来就是农村户口，进了城的农村居民是“跳了龙门”；即便是大城市与小城市之间也因着经济上的差距有着身份的差异。前不久引起媒体广泛关注的“讲上海话有没有文化”的争论中，一部分人所谓“烧香赶走和尚”的论调即是这类文化的代表。在一些人看来，城市原住居民才是城市的主人，所有外来者则是客人。客人不能抢了主人的饭碗，更不能抢主人的头衔“户口”。如此观点，凸显了自大与自闭，而对以国际化大都市为目标的城市而言，是不利于发展的。一直以来，我们许多经济发达的大城市被看成“改革开放前沿”，所谓改革开放，不仅是对外开放，还有对内开放。对外寻找发展通道，对内谋求合作机遇，而户籍制度改革便是对内开放的一种。如何调整户籍制度下的利益格局，破除户籍制度背后的地方保护壁垒，冲破传统的“户籍制度文化”，是2009年改革开放前沿城市的使命。 2.因没有当地户口，必须缴纳所谓的高额借读费，并不是外来务工人员子女到公办学校上学难的唯一原因。“北京的公办学校用的都是北京本地教材。孩子没有户籍只能借读，将来考大学因为没有户口还得回家乡考……”从山西来北京打工的张某愁眉苦脸地说。 “城里孩子欺负人，他们总用异样的眼光看人，我不愿意和他们在一起读书。”这是外来务工人员子女与城里孩子同坐一个教室的切实感受。 《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”《义务教育法》第四条规定：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。” 由此可见，受教育的权利是法律明确赋予每一个公民的，它的实质是平等受教育的权利。外来务工人员的子女和城市居民的孩子没有贵贱之分，他们同样享有受教育的权利，任何学校都无权对外来务工人员子女入学设置更高的门槛儿，用民工们自己的话来说：我们并无奢望，只想孩子能够平等获得与城里孩子同样的教育。但这样简单的要求也难以实现，现实在家长、孩子的心中深深烙下了自己是农村人的印记，他们很难在都市里找到一块生活和心灵的栖身之地！ 3.近日一则新闻揪疼了各地受众的心。当月27日下午，浙江台州殡仪馆内发生了令人震惊的一幕：一帮亲属正忙着为躺在担架上的“死者”穿寿衣，而不能言语的“死者”，手脚尚能动弹，眼角流着眼泪…… “不是我们不想抢救，而是实在没钱治病，只好送到这里等死。”“死者”家属流着泪如是说。“死者”名叫尤国英，四川人，一名在台州路桥负责清理垃圾的外来务工人员。 10月24日，尤国英因突发脑溢血被送往医院，3天内花去1万多元医药费。同在路桥打工的家人眼见尤国英的病情没有明显好转，而他们又无法再筹集到医疗费，无奈之下，家人决定放弃治疗，打算先将尤国英送往所住出租房安置，再想办法提前送她回四川老家，但房东拒绝病人进门。走投无路，家属决定将尤国英送往殡仪馆等死。那天，现场围观的群众了解情况后纷纷解囊，捐款3380元，尤国英再次住进了医院。这是一个外来务工人员无钱治病，又得不到医疗保险救济而采取极端方式的例子，但却很典型地反映了目前外来务工人员在医疗保险方面的权利缺失所引发的问题。 长期以来，我国的医疗保险制度主要分为城镇职工医疗保险制度和农村居民合作医疗保险制度。《台州市区城镇职工基本医疗保险暂行规定》第二条指出：“城镇所有用人单位及其职工都应当依法参加基本医疗保险，实行属地管理”。但随着经济的发展，一部分农村居民转移到城市务工，由于二元户籍制的规定，他们无法取得城市户口，不能被纳入城镇职工的行列，当然也就无法获得相应的医疗保险待遇。 4.做蛋糕生意的郭望宣从河北老家来京已经6年，去年他在崇文区买了自己的房子。他告诉记者：“我算幸运，通过劳动致富能在首都买上房子。”买房后，郭先生就没再办暂住证，他老有一种抵触心理，感觉自己被歧视。另外，办暂住证时还要带居委会证明和各种证件，挺麻烦，不到万不得已他不会去办。 暂住证是根据《中华人民共和国户口登记条例》和公安部《暂住证申领办法》的有关规定，由暂住地公安机关发给暂住人员的合法身份证明。《暂住证申领办法》第三条明确规定了暂住证的发放对象，即离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上年满十六周岁的有关人员；第六条规定了暂住证的有效期限最长为一年，暂住期满需继续暂住的，应当在期满前办理延期或换领手续。因此，尽管郭先生在北京购买了自己享有所有权的房子，但因为户口的限制，根据规定他仍然应当每年办理暂住证，缴纳办证费用，也就是说，他始终要“暂住”在自己的房子里。 在广大外来务工人员当中，有能力在城市里买房的当然不多。北京市实行经济适用房政策以来，购买经济适用房的前提条件是必须有北京市户口。外地人只能靠购买商品房来解决在北京的居住问题。如今，像郭望宣这样劳动致富的外来务工人员和城里人没什么分别，只差一个户口，解决了户口，很多问题也就随之解决。然而他却办不来户口，也不能摆脱“农村人”的身份。郭望宣没有“暂住证”也生活得挺自在，而别的务工者就没这么幸运了。陈庆忠说：“一次我的几个工友傍晚出门深夜未归。后四处打听才知道，工友们遇到执法人员盘查，他们出示暂住证后，执法者当即将暂住证撕掉，还趾高气扬地质问：现在还有吗？歧视、戏弄之意令人无法容忍，遇上这种事，我们能不想家吗？” 外来务工人员在辛苦劳动的同时，还承受着社会保障无着、子女无学可上、工资薪金难讨诸多压力。他们为改变自己落后的生活状况而来到城市，却因为法律权利的缺失而导致自己在经济以及其他社会权利等方面均无保障。而这些权利缺失的根本原因就在于目前仍在实行的二元户籍制度。 5.到市务工的农民肖天来，儿子在托儿所上户外活动课时，被另外一个孩子从滑梯上推下并摔伤，经鉴定为十级伤残。“如果按照农村户口标准，只能获得伤残赔偿4000多元，而如果按照城市户口赔偿，至少可以获得1.5万元。”因为两种户口伤残赔偿数额不一样，无奈，肖天来只好求助于法庭。 法庭上，双方律师争论的焦点，无非是按城镇伤害标准还是按农村伤害标准赔偿的问题。表面上看，两种不同的赔偿标准，直接给肖天来的家庭带来不同的经济赔偿金额。但其背后的深层问题更值得我们警醒：为什么户口总是和日常生活中的不同待遇纠缠在一起呢？到底还有多少户口“附加值”在制造不公？原告律师认为，“肖天来和儿子虽然户口在农村，但一直生活在城市，案件发生地在城市，按照法律解释应当适用城市居民人均可支配收入标准计算。”而被告律师则认为：“肖天来的儿子户口所在地为湖北农村，应该按照农村居民人均纯收入标准计算。”可见，不消除固有的二元分割结构的户籍制度，就无法取消依附在户口上过多的“附加值”，也就无法降低户口上的“资本”价值。 我国现行的户籍制度还处在二元分割结构，这种户籍管理体制，使得户籍被人为地赋予了太多的“附加值”，以致高考、医疗卫生、就业入学等各个领域频频出现“户口”纠纷问题。今天发生在肖天来儿子身上的赔偿纠纷案，同样是复杂、变相的户口“附加值”在暗地作祟。 这起赔偿纠纷案就如同一面镜子，毫无遮拦地映照出我国当前户籍制度上的弊病，如果不从根本上改革城乡户口的二元化管理制度，不使户口完全与伤害赔偿、劳动就业、子女入学、住房分配、社保、社会福利等彻底脱钩，即使出台再多的辅助政策、成立再多的监督机构，都将是舍本逐末，掩耳盗铃。 6.“现行的户籍管理制度曾发挥了重要的历史作用，但是随着发展，以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的做法，既不科学也不合理。”中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员接受记者采访时说。 张车伟介绍，自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。应当说，这种原有的户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代的作用：一是实行户口登记制度，能够为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料；二是通过公民身份登记，可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力。 另一方面，二元户籍制把市场人为地分割成两个部分，导致城乡收入差距扩大，严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城乡市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，城市市场也陷入困境。 有资料表明，目前全国农村剩余劳动力1.5亿多人，2010年将有可能超过两亿人。预计城镇人口的比重将由32％左右增至50％左右。随着信息化、工业化进程的加快，社会生产力的不断提高，农业人口将呈逐年下降的趋势。“二元结构”的户籍管理体制正在成为和谐社会难以共振的音符。 7.贵州省民政厅副厅长杨春兴专门对现行户籍制度进行了调研，并形成提案在今年政协会上发言。他说，现行户籍制度实际上是在一纸户口上附加着诸多的特权和功能。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能。 在全国政协委员杨春兴看来，现行户籍制度的另一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。他认为，以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目。“同命不同价”的悲剧，根源也在此：依据相关司法解释的规定，即使是在同一起交通事故中受到同样的伤害，但因为受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。“现有户籍制度，不仅影响着城乡的协调发展，而且在城乡之间，形成了不平等的社会权力与国民待遇，制约着社会公正、公平与和谐的推进步伐，户籍改革已经刻不容缓。”杨春兴副厅长说。 8.中南大学行政管理学院院长李建华教授认为，从源头看，户籍和国籍一样，都是人们为了社会秩序这一公共利益，不得已选择牺牲部分自由的结果。既然这一社会管理手段是“两害相权取其轻”的选择结果，那么在具体执行过程中，管理者本应秉持竭力避免和减轻害处的理性。但问题恰恰在于，这一理性长期以来被有意无意地忽略甚至漠视了。正因如此，我国户籍管理政策经历了几十年演变之后，非但没有剥离一些户籍外因素，反而逐渐增加了各种因素。一些地方的政策，如投资和户籍挂钩等等，就是“户籍万能”思想的结果。 他认为，如果说过去50年间，现行的户籍管理政策尚为我国的经济和社会发展作出了一定的贡献，有其合理性的一面，那么事到如今，这一政策已经成为阻碍我国生产力发展的因素，应当予以改革，更重要的，这一改革的条件已经基本成熟。 在李教授看来，改革开放20多年来，我国城市和小城镇的经济社会发展突飞猛进，为吸纳更多的农村富余劳动力奠定了基础。而允许城镇中一些具有合法固定住所、有谋生手段的公民在常住地落户，并不构成对城市发展的影响和冲击。同时，与农业户口和非农业户口性质挂钩的民政、劳动保障、教育、计划生育等制度的改革也取得了明显进展，为全面推进户籍制度改革提供了有利条件。 李建华提出，户籍管理制度改革应以承认和尊重人的自由为理性基础，还原户籍管理的本来意义，变管理为服务，坚持“人户实际结合”的服务原则，防止户籍制度成为权力部门“搭车”的平台，最终实现户籍制度的单一性、服务性和信息化目标。 9.建国以来户籍制度的演变。 我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初至1958年）、发展（1958年至1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段。 1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。 1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。 1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。 1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。 1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。 1984.年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。 1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。 1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。 2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。 10.很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。例如，郑州市在2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，但一年之后却以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由，踩了“急刹车”。 改革在轰轰烈烈地进行，效果似乎不尽如人意。在许多地方，农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。 城里人也有怨言：户口一放开，庞大的农民涌进城，城市就真正变成“闹市”，不得安宁了。况且大家如果完全平等，不是来分我们的“蛋糕”吗？ 改革步伐快的地方政府也很头疼：放宽城市户口限制，大量农村人口涌入城市，不但增加了人口管理的难度，还大大增加了城市的容量。如果完全放开，城市肯定会“不堪重负”。 李建华认为，户籍改革多年来进展不大，甚至有反复，正是户籍制度改革的复杂性所致。户籍制度改革涉及非常广泛的权利与利益的再分配。单靠城市政府和户籍的行政管理部门从技术上想办法，不可能找到改革的正确途径与方案。 与李建华的看法一样，在一年的“两会”上，杨春兴委员提交了一份《加快户籍制度改革，消除束缚城乡协调发展的体制性障碍》的大会发言，他认为，如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。国家应加快户籍制度改革的推进步伐，探索和制定相应的各项配套政策措施。对社会公共资源要让全体公民共同享有，不分地域、不论身份和职业，实行权利与责任、权利与义务对等。 许多有识之士还提出，对于户籍制度改革方案的制订，除了国务院积极调研协调，还需要全国人大及其常委会发挥作用，因为户籍制度实际上涉及公民十分要紧的权利问题。户籍制度是一项公共政策，其改革应该广泛听取民众意见，而不能由相关部门“关起门来”进行。 李建华认为，随着我国经济社会的发展，并经过多年的酝酿准备和各种形式的实验，户籍政策改革条件已经基本成熟，技术上亦完全可行，现在最关键的问题，就在于有关管理部门放下思想包袱，抛却部门利益，制订切实可行的办法。 户籍制度牵涉每一个人、每一个家庭。推进户籍这项改革，既符合大多数公民的意愿，也是落实“科学发展，共建和谐”这一社会管理目标的必要前提，应当稳妥而积极地推进。 11.户籍改革之所以进展缓慢，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。山东的周先生1994年辞去老家工作来北京发展，被一家公司聘为中层，2000年在京郊买了一套两居室的商品房，并依法取得了房屋产权证。但是年年要办暂住证，因为拥有住房办的是暂住证的B证。他告诉记者，他不清楚还要在自己的房子里“暂住”多久？ 早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具。有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。 1998年7月底，国务院就批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，出台了旨在改革“二元结构”户籍体制的新的户口管理政策。 然而，10多年过去了，国内户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现。 “之所以进展缓慢，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。”中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员接受记者采访时说，“尤其是一些大中城市，真实原因就是公共财政拒绝迁入人口的侵占。” 以北京为例，在就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口。在教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费。社会保障也是附在户口身上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受到的低保。拥有北京市户口的市民，如果年收入低于2500元，就将被纳入低保范围。而在中国农村，年收入低于2500元的农民估计差不多有两亿。还有，在住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金贷款也基本只属于当地城市居民。 正因为如此，很多地方的户籍改革，也因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。 12.乡下人进城享受到的待遇不是城里人的仁慈所赐，而是一种权利，一种公民的基本权利。作为一种国际通行的人口管理办法之一，户籍制度的基本功能为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安。“现行户籍制度的突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。”公安部治安管理局副局长黄双全说，这些附加的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目，也严重制约了户籍管理制度改革的进程。 北京大学法学院的一位教授在接受采访时，指出了一个为众人所忽视的现象：制定改革措施的人一律是城里人，论述改革的人也多数是城里人。“乡下人似乎不是被排除在外，而是被理所当然地不包括在内。这就好像城里的大户人家关起门来讨论怎样安排乡下来的穷亲戚一样。可问题是，乡下人是否应该有他们的声音？有他们的代表？因此我主张这类问题的决策权不在政府而在人大，全国人大应该制定原则性的规定。只有这样，乡下人进城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所赐，而是一种权利，一种公民的基本权利。” “制度的公正公平是社会和谐的基础。实行一元化的户籍制度改革，不只是一个人的身份变化问题，而是涉及政治、经济体制与改革方面的问题。但无论如何对阻碍经济全面发展的体制，就应当予以破除。”杨春兴副厅长说。 张车伟副所长告诉记者，公安部29日召开了全国治安管理工作会议，会议议题之一是讨论建立城乡统一的户口登记制度。可这只是一次会议上的议题之一，而真正意义上的改革根本还未提上日程。首要的是全国人大应尽快修订《户口登记管理条例》，而不是一次又一次的部门讨论。但毕竟坚冰开始融化，户籍制度全面改革终于露出了希望的曙光。 13.备受关注的《持有（上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》（以下简称《试行办法》）2009年2月24日零时在上海政府门户网站上正式发布。来沪创业、就业，并持有《上海市居住证》的境内人员都是《试行办法》的对象。 根据《试行办法》，申办本市常住户口需要符合5个条件，包括持有《上海市居住证》满7年；持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年；持证期间依法在本市缴纳所得税；在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。 除此之外，《试行办法》还对一些对象给予了优先申办户口的激励条件，比如说，如果在本市作出重大贡献并获得相应奖励，或在本市被评聘为高级专业技术职务或高级技师（国家一级职业资格证书）且专业、工种与所聘岗位相符的，就不受持证和参保年限的限制；在本市远郊地区的教育、卫生等岗位工作满5年的，持证及参保年限也可缩短至5年。 按照《试行办法》，符合规定条件，需申办本市常住户口的，可以到人力资源和社会保障部门领取并填写《居住证持有人办理本市常住户口申请表》，由用人单位负责向人力资源和社会保障部门申报。不过本市对申办常住户口实行年度总量调控，符合条件的持证人员按规定排队轮候办理。超出当年调控人数总额的，将依次转入下一年度办理。 《试行办法》的目的是为了深化本市户籍管理改革，完善居住证制度，吸引人才来沪。上海市人力资源和社会保障局会同市有关职能部门将根据本办法制定相应的实施细则。《试行办法》的试行期为3年。 14.上海新一轮户籍制度改革正式实施“居住证转户籍”细则昨日公布。试行三年期间预计不会控制落户总量——继2009年2月印发《持有（上海市居住证）人员申办本市常住户口试行办法》后，上海市昨日公布了该试行办法的具体实施细则，从申办条件、激励条件、申请的提出、申请材料、办理流程、迁入户口、家属随迁、轮候及其他等九个方面进行了进一步的明确和细化。首批符合条件的最多3000名“沪漂”从昨日起可以申请上海户籍，预计两个月后有望出现第一批“居住证转户籍”的人员。 2009年6月17日，上海市人力资源和社会保障局、市发展和改革委员会等17个部门联合印发了《持有（上海市居住证）人员申办本市常住户口试行办法》实施细则，上海居住证持有人申办上海常住户口受理工作进入操作阶段，这也意味着上海新一轮户籍制度改革正式实施。不过，不少网民认为，居住证转户籍的门槛过高，此次能够真正落户的人数应该非常有限。 三作答要求 1.根据材料2、3、4、5概括我国现行户籍制度存在的问题。要求；概括全面、条理清晰。字数在150字以内。（20分） 2.根据给定材料针对我国现行户籍制度弊端给出相应的对策。要求：分析准确、概括全面、条理清晰。字数在300字以内。（30分） 3.写一篇户籍制度改革的建议性文章。要求：观点明确、题目自拟、条理清楚、行文流畅。字数1200字左右。（50分） 参考答案 1.参考要点 材料反映出我国现行户籍制度强化了城里人和乡下人的身份色彩，对城乡区别对待。主要表现在：首先，社会保障方面的不平等，如农村进城务工人员无医疗保险；其次，子女教育权利的不平等；再次，农村进城务工人员在住房问题上受到歧视；最后，人身损害赔偿的两个标准。这种差别阻碍人口流动，不利于城市化进程。 2.参考要点 第一，全面梳理相关法律法规，加快户籍管理立法步伐。尽快把“迁徙自由”重新写入宪法； 第二，建立全国统一的户口登记制度，以居住地登记户口、人户一致为原则； 第三，积极调整户口迁移政策，改变户口管理方式，实现迁徙自由，取消城乡之间、地区之间迁徙的行政限制； 第四，加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量； 第五，缩小城乡之间的差异。逐渐实现全国范围内统一的社会保障、社会福利制度； 第六，采用身份证管理制度，由身份证承担所有与户籍有关的管理。除公安机关办案需要外，任何组织和个人不得查阅他人的户籍档案。 3.参考文章 关于户籍制度改革的建议 当前的户籍管理制度之所以要改，并非户籍本身有多大问题，而是在于户籍背后、附着在户口本之上的那些衍生物、那些特权。明白了这一点，就把握了目前科学推进户籍制度改革的关键是在于把长期受户籍制度保护的就业、住房、教育、社会保陬等各种制度从户籍中剥离出来，还户籍制度本身应有的面目。鉴此，个人建议目前户籍制度改革中要做以下一些工作： 一、应该择机修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。1982年制定的宪法中公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在，应该对宪法进行修改，重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时，加快立法进程，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《户籍法》（或称《户籍登记法》），废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规。户籍管理将按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立全国城乡统一的居民户口登记制度。修改《选举法》中农村和城市按不同人口比例选举代表的规定。取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定，主张大中小城市和小城镇协调发展，在发展中解决“城市病”。 二、在《户籍法》中确立以实际工作和生活是否需要为条件的准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式，以登记制取代审批制。在哪里居住，就可以在哪里登记户口。如泰国的事后迁移政策，对符合居住条件、遵守当地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可为其办理“户籍登记”，承认其居住地户籍。泰国的“户籍”管理采用的市场经济原则和条件法定原则，它的作用是让不能在某城市（特别是大城市）生存（包括经济收入、当地税赋负担等）的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住，这种方法往往较行政手段更有效。 三、彻底实行户籍与社会福利待遇脱钩的政策原则。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件，恢复户籍的本来面目和社会功能。凡是与户籍挂钩的就业、教育、住房、计划生育和社会保障等均应完全脱钩，有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止或修订。逐步降低地方政府对资源的垄断支配程度，提高社会生活的市场化、货币化程度，进一步扩大实行福利保障付费享受制度，最终将户籍尤其是城市户口的含金量降为零，恢复户籍的本来面目，消除任何人对户籍的非理性眷恋，利于人口在全国范围内能合理有序地流动起来。 四、进行相应的配套改革。户籍制度改革是一项涉及面很广的社会系统工程，它涉及行政机构的应对变革、既得利益群体的利益缩水、生产与分配的重大调整、社会保障体制的重新构建等等，必然会有重重阻力，但改革户籍实是大势所趋，因而必须进行相应的配套改革来减少阻力，推进户籍制度改革。首先，它是一项系统工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一个更具权威的、能跨部际协调、得到充分授权的机构来统领这项工作。其次，开征如日本住民税类似的税种，但凡户籍迁到居住所在地，就要向居住地政府依法交纳该税种，该税种与享受当地福利待遇直接挂钩。再次，废除以户籍为依据的城镇就业制度，建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。第四，每个公民配发一个以身份证号为基础的全国通用的社会保险号，将自己在各地就业时缴纳的个人保险金和单位缴纳的一部分存入个人账户，其余缴存国家设立的保险基金库，作统筹安排；用法律的形式确定依法缴纳保险金是公民和用人单位的义务。第五，农村的土地资源应实行合理流动，对现行农村土地家庭联产承包责任制实行改革。允许农民以土地作为财产进行抵押、入股、转让、租赁等，实现土地的规模化经营，解放一部分农民向城市合理流动，加快城市化进程。 相关素材链接 我国户籍制度改革的变迁 户籍法律制度是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定住址等公民人口基本信息的法律制度，通常只具有管理、统计等服务性的社会职能。历代的执政者为了准确掌握人民的基本情况，以便于制订正确的统治政策，都非常注重搜集户籍资料，如汉代的萧何、宋代的王安石、明代的张居正等。 户籍制度并不必然带有强制的色彩，多数时期，老百姓的迁徙一般不会受到制度的阻拦。当然，中国也有过限制自由迁徙和强制迁徙的历史。如明太祖朱元璋被称为中国历朝最想把农民束缚在土地上的皇帝。而明朝末年的战乱导致四川人口锐减之后，清朝初年朝廷曾采用武力手段进行“两湖填四川”，将两省的人口强行迁入四川。 但是在新中国成立后，中国社会先后出现了一系列的强制措施，构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制。户籍制度作为这个全面控制的一个组成部分，逐渐发生了根本性的转变，和其他的强制措施互相支撑、互为因果。国家利用户籍制度规定了每个公民“应当”居住生活的地区，强制取消了公民的迁徙自由，将公民的迁徙置于国家的严密掌控之下。 中国户籍管理制度的变化大致可分为1958年以前的自由迁徙期、1958～1978年的严格控制期、1978年以后的半开放期三个阶段。 建国初期至1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙，公民在城市间、城乡间的迁徙基本上没有什么行政限制。 1950年8月，公安部制订了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》。与国民政府时期的《户籍法》相比，这个管理办法的突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。这个《办法》在全社会范围内建立起了严密的治安防范体系。制定《办法》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息，需要借助户籍对城市的人口现状进行了解。 在农村，随着土地改革的进行，户籍制度也同步建立起来。1954年，内政部、公安部和国家统计局联合通告，普遍建立起农村户口登记制度。农村户籍制度的重要特点是进行了阶级划分，区分了所谓地主、富农、中农、贫农和雇农。 1955年8月，国务院在颁布《农村粮食统购统销暂行办法》的同时，还颁布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度。此后，国务院及公安部又陆续制定了一系列的政策和规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩，进一步明确了以供应市、镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口的二元户口管理体制。 1958年1月9日，新中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，以后又颁布了一系列配套措施，确立一套较完整的户籍管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制，对农村迁往城市、农业人口转为非农业人口、小城市迁往大城市都严加控制，在城市与农村构筑了一道高墙，城乡分离的二元户籍制度正式确立，强制性成为户籍制度最根本的特点。 这种户籍制度是国家在消费品严重短缺的情况下，所实行的与计划经济体制紧密相关的政策制度，是为了稳固新生的共和国政权，为了更高效地集中全社会的资源，提高全国人民组织化程度的户籍制度。 自1978年实行改革开放政策以来，国家的户籍制度逐年有所松动。1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商、办企业的农民自带口粮在城镇落户。1992年国务院发布政策，从1993年元旦起全国停止粮票流通，全国开放粮油市场。1994年国家又出台了取消户口按照-g品粮为标准划分农业尸口和非农业户口的“二元经济结构”，而以居住地和职业划分农业和非农业人口，以常住户口、暂住户口，寄住尸口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理的总体思路。与此同时，一些大中城市也相应出台配套改革措施，如上海、深圳分别采取蓝印户口制度吸引人才与资产。1998年8月，国务院发出了《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的通知》。该通知规定：①实行婴儿落户随户随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先解决。⑦放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿原则准予在该城市落户。③男性超过60周岁、女性超过55周岁、身边无子女、需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户。④在城市投资兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所，合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。 最近几年，相当一部分省市已经开始了取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度，逐步放宽大中城市户口迁移限制等户籍制度改革的探索，但并没有发生根本性的改变，总体上仍然遵循1958年制定的《户口登记条例》，公民的迁徙自由仍无彻底的改观。特别是北京、广州、深圳等一些城市，仍然实行严格的户口管制。但有部分城市也在逐步地探索户籍新政，引起社会关注。 上海现有常住人口约1900万，其中约600多万人没有上海户籍。改革开放30年来，上海先后在1994年、2002年、2004年三次调整户口迁移政策。2009年2月，被称为“上海第四次户籍制度改革”的上海户籍新政出台，广受关注。 “新政”规定，持上海市居住证满七年，参加上海市城镇社会保险满七年，依法纳税，有中级以上专业技术职务，或技师以上职业资格，无违法记录者，可申办上海市常住户口。 办法还规定，在上海市做出过重大贡献，并获得相应奖励，或者在上海被评为高级专业技术职务，或高级技师专业，工种与所聘岗位相符的，可不受时间及参保年限限制。政策试行期为三年。 从户籍改革的历次探索来看，1994年上海开始规定买商品房可以办理蓝印户口，2002年推出居住证制度，当时文件承诺，办理“居住证”到一定时间符合条件的可以转本市户籍。到2008年，第一批办理居住证的已有6年，积累的期望开始转化为各种压力。比如，不少上海企业因不能解决进沪指标，影响了人才引进。在“两会”期间或者上海市领导到基层调研时，经常会有类似的提案或意见。正是在这样的背景下，2008年上海市着手研究“居住证”转“户籍”的政策，实际上，有关部门已曾多次进行类似调研。 上海的经济发展水平比较高，社会保障和其他的公共服务优于其他地区，所以希望入沪的人很多，这次只是规定是在上海就业和创业的这部分人。此外，上海还有为数不少的外来媳妇、历史上响应政府号召支内支边人员及他们的子女。如果户籍完全放开，上海需要解决“低保”和“经济适用房”或“廉租屋”的家庭将大量增加，“城镇居民医疗保险”的压力也将剧增，这里地方政府不得不考虑地方财政的承受能力。 （当然，对于其他人，上海以往也有相关的政策，并有严格的指标控制，在这次户籍新政尚未涉及。）户籍新政是户籍制度改革的一种形式，而最关键的问题，是要回归到户籍管理的本意。户籍管理本来有两个作用，一个是人口登记；二是人口管制，避免城市因人口承载压力过大影响发展。然而，现实地看，城乡二元结构使得户籍含金量非常高，户籍开始从本意转化为城市的福利制度安排的基础和城市社会保障的前提条件。户籍制度改革涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，如果在相关配套措施没有落实之前匆忙改革，“户改”就极有可能成为一纸有名无实的空文（部分省市已有这方面的经验教训）。 华东师范大学人口研究所副教授王大彝说，户籍彻底放开有一个前提，即社会保障基本统一，教育、医疗等公共服务全国大致均等。但由于当前中国城乡差别太大，我们的财政、医疗、教育等资源各地差别较大，而社会保险、社会福利、社会救助等均是由地方财政兜底解决，而各地都是以户籍为对象。放宽户口进入，对于社会保障水平较高的地区财政压力必然会凸显。所以，上海市目前就取消居住证制度一方面会增加户籍的压力，另一方面也不利于人口的管理。 因此，改革方向是逐步减少附加在“户籍”上的各种福利，至少不应增加新的以户籍为前提的各种政策；同时，增加居住证人员享受市民的待遇，逐步缩小两者的差异，由于户籍改革不是一蹴而就，所以两证并存是必要的。户籍制度改革并不仅仅是就现有户籍管理制度做出的单方面调整，而是包含整个社会政策的根本性变革，其核心是打破城乡分割的社会政策和社会保障与服务体系。如果只是简单地改变户口性质本身，而不打破它所维持的就业、住房、教育、社会保障等“福利待遇链”，户籍改革就只能是形式意义大于实际意义。切实解决因户籍而产生的各种不公平问题，就应直接改革需要户口迁移制度保护的计划经济遗留下来的各种福利制度本身。把隐藏在户口之后的劳动、人事、教育、医疗与社会保障等诸多社会福利与户口脱钩。上海户籍新政之所以引起多方普遍关注，在于更深层次的问题。 |
